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完善金融法律制度、推进期市法治化进程需要期货法

编者按:期货法草案4月26日提请十三届全国人大常委会第二十八次会议初次审议。第十三届全国人民代表大会常务委员会委员、全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员尹中卿在本次常委会会议上发言时指出,期货法立法工作从1993年开始起步,已经走过28个年头。本次常委会会议安排审议期货法草案具有里程碑意义,有三个重要原因:一是党中央高度重视。党中央的决策部署、习大大总书记的一系列重要指示,为审议和修改期货法草案指明了方向。二是我国的期货业和期货市场发展不断加快。三是市场经济体制不断完善,客观上需要从法律层面规范期货业和期货市场,完善金融法律制度,推进期货市场法治化进程。他还就期货法起草过程中一直重点关注的五个问题的进一步修改完善谈了自己的看法。

新中国的期货市场从1990年开始建立,迄今已经31年,可谓风雨兼程。与此相适应,期货法立法工作也从1993年开始起步,走过28个年头,“两落三起”,称得上艰难曲折。

八届全国人大常委会曾经将期货交易法列入立法规划一类项目,十届、十一届、十二届、十三届全国人大常委会又将此法列入立法规划二类项目。八届全国人大财经委成立起草组,由董辅礽任组长,1994年8月形成草案。十届全国人大财经委成立起草组,由周正庆任组长,2007年6月形成草案。十二届全国人大财经委成立起草组,由我任组长,2015年6月形成草案,2017年11月提请十二届全国人大财经委第68次全体会议审议通过。十三届全国人大财经委对起草组进行充实调整,在正式征求国务院有关部门意见基础上对草案进一步修改完善,2020年11月提请十三届全国人大财经委第44次全体会议审议通过。

从2013年12月十二届全国人大财经委成立起草组开始第三次起草到提请本次常委会会议审议,经历两届全国人大常委会,前后近8年时间,这个过程并不算短。

安排审议期货法草案具有里程碑意义

本次常委会会议能够安排审议期货法草案具有里程碑意义,有三个重要原因:

一是党中央高度重视。党的十八大和十八届三中全会提出要全面深化改革、健全多层次资本市场体系。2014年5月,国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》提出,“健全法规制度”,“推进期货法制定工作”。2017年7月,全国金融工作会议提出,“引导期货市场健康发展”,“加快制定期货法”。2019年10月,党的十九届四中全会提出,“加强资本市场基础制度建设,健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,有效防范化解金融风险”。2020年11月,党的十九届五中全会提出,“完善现代金融监管体系,提高金融监管透明度和法治化水平”。中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会都将制定期货法列为重点工作部署。党中央的决策部署,习大大总书记的一系列重要指示,为审议和修改期货法草案指明了方向。

二是我国的期货业和期货市场发展不断加快。新中国的期货业和期货市场从无到有、从小到大、从弱到强、从乱到治,虽然只有短短31年时间,但大家走过了发达国家上百年才走过的路程。从交易品种看,目前,我国期货市场共上市70个期货品种、20多个期权品种,还有多个其他衍生品,小到鸡蛋、大豆、橡胶,大到生猪、铁矿石、原油,基本覆盖主要产业类型和主要经济活动环节。从交易场所看,先后成立了郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所、中国金融期货交易所,最近又成立了广州期货交易所,同时在银行间市场等还设立场外衍生品交易平台。从交易规模看,我国商品期货交易总量已经连续11年居全球第一,2020年成交量61.53亿手、成交金额437.53万亿元。我国场外衍生品2019年交易规模已经超过140万亿元。期货业和期货市场对于活跃商品流通、推动产业升级、促进经济转型、推动高质量发展发挥了重要作用。

三是市场经济体制不断完善。期货业和期货市场的突出特点是专业、复杂、小众,虽然参与人不多,但是对国计民生、经济运行、市场秩序的影响很大。如何发挥期货市场发现价格、套期保值、锁定和管理风险、配置要素资源资产、提高产业链效率、保障供应链安全的作用,对于国家、企业、非企业组织、自然人都很重要。这些年来,除制定民法典、刑法、企业法、破产法等法律外,我国在金融立法方面分别制定了人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、信托法、证券投资基金法、反洗钱法,不断推进金融市场体制完善。在现有金融法律体系中,目前一个重要空白就是期货法。尽管国务院制定了《期货交易管理条例》,有关部门还出台了大量规章、司法说明、规范性文件、自律规则,但层级效力低,难以适应期货市场发展的要求,更难以适应期货市场双向开放、构建新发展格局的要求。随着市场经济体制不断完善,客观上需要从法律层面规范期货业和期货市场,完善金融法律制度,推进期货市场法治化进程。

起草过程中重点关注的问题部分还需修改完善

经过多年调研论证起草,广泛征求各方面意见建议,反复斟酌修改完善,加强沟通协调,凝聚各方共识,提请本次常委会会议审议的期货法草案已经比较成熟,框架合理,内容全面,切实可行,既总结实践经验,又着力增强系统性、针对性和可操作性,同时,也为改革发展预留必要空间。在起草过程中大家一直重点关注的五个问题,有的已经解决得比较好,有的还需要在审议修改过程中继续研究。

第一,如何更好统筹场内场外两个市场,维护金融市场统一完整性。在立法中,大家一直围绕期货法调整范围进行讨论。现行《期货交易管理条例》主要规范场内期货交易,期货法是否应该将其他衍生品交易纳入法律调整范围?长期以来我国采取分业监管框架,随着混业经营发展,其他衍生品市场特别是金融类其他衍生品市场获得很大发展,如股票衍生品(主要包括场外股票期权、收益互换)、利率衍生品(主要包括利率互换、远期利率协议、债券远期)、汇率衍生品(主要包括外汇远期、外汇掉期、外汇货币掉期、外汇期权)、信用衍生品(主要包括信用风险缓释合约、信用风险缓释凭证)。在立法中,是否将其他衍生品交易纳入期货法的调整范围一直存在分歧。一种意见认为,期货交易与其他衍生品交易不同,在期货法里作出规定可能会限制其他衍生品市场发展,最好等待将来条件成熟时为其他衍生品单独立法。另一种意见认为,期货交易与其他衍生品交易没有本质区别,无论商品类衍生品还是金融类衍生品,无论场内衍生品还是场外衍生品,市场法律性质、基本属性和定位总体相同,但期货市场和其他衍生品市场发展程度不一,期货市场及相关制度已经稳定运行多年,监管实践也比较丰富;而其他衍生品市场尚处于探索发展阶段,2008年金融危机以后,二十国集团峰会达成了加强其他衍生品市场监管的共识。2019年我国在修订证券法的时候,已经删除证券法第二条有关规定,提出把证券衍生品放在期货法中进行规范。

为此,期货法草案从市场实际情况出发,统筹考虑两个市场,系统规定了期货市场各项制度,同时单独设立第三章对“其他衍生品交易”进行规范,明确了其他衍生品交易和监管的基本制度,为今后从机构监管为主转变为以行为合规监管和功能监管为主创造条件。正因为如此,在法律名称上,有人主张沿袭多年习惯用“期货法”统称,有人认为“期货和其他衍生品法”或者“期货及其他衍生品法”甚至“衍生品法”更为名实相符。在审议过程中,需要对法律名称作出决断。

第二,如何更好统筹国内国际两个市场,建设更高层次的开放型体制。在经济全球化条件下,期货市场本质上是国际化市场,国际市场大宗商品价格基准通常是由主要期货市场形成的价格决定的。2010年我国经济总量超过日本位居全球第二,2013年我国贸易总额超过美国位居全球第一。目前,我国已经成为许多大宗商品全球最大的生产国、消费国、贸易国,煤炭、稀土、有色金属、钢铁、水泥、玻璃等产量居全球第一,大豆、铁矿石、原油、天然橡胶等基本原材料外贸依存度分别超过80%、60%、60%和50%。但长期以来我国期货市场处于相对封闭状态,缺乏境外交易者,在全球市场缺乏相应的影响力,我国对于上述大宗商品还普遍缺乏定价权,在国际大宗商品贸易中处于不利地位。近年来,经过快速发展,我国商品期货市场交易量已经连续11年位居全球首位,原油、铁矿石等特定期货品种引入境外交易者,允许外资控股境内期货企业,境内机构也开始走出去。适应拓展深化期货市场双向开放格局的需要,推动“一带一路”发展,推进人民币国际化,加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相结合的新发展格局,期货法草案专门设置第十二章,对“跨境管辖与协作”进行了具体规定,这是其他很多法律所没有的。这些规定实际上与将要审议的有关法律密切相关。在缺乏立法经验的条件下,怎样规定跨境管辖与协作,怎样运用“长臂管辖”手段?在外国对我进行干预和制裁的时候,怎么保护国内的市场主体?这些问题还需要一并考虑。

第三,如何更加重视服务实体经济,促进期货和其他衍生品市场服务国民经济。设立期货市场的目的是什么?就是要服务实体经济。这是金融业和金融市场的本心和初心,也是期货业和期货市场的职责和使命。改革开放以来,我国期货业和期货市场逐步发展壮大,在优化社会资源配置方面发挥了不可替代的作用。作为世界主要经济体,作为全球经济大国,目前我国金融业和金融市场包括期货业和期货市场还不能完全满足经济发展的需要,需要大力发展。同时,期货业和期货市场也不能自我循环自我发展,与实体经济渐行渐远甚至凌驾于产业发展之上。当然,只要金融市场存在,就必然存在金融投机,在一定程度上也需要金融投机。期货市场本身就依靠投机活动滋润,期货交易的高杠杆也为投机打开方便之门。

在过去31年时间里,每一个上市商品期货品种背后都立着一个实体产业,期货市场在服务实体经济方面取得很大进步。大量从事实体生产经营的各类企业对期货价格发现、套期保值、风险管理有着巨大的需求。促进期货业和期货市场服务实体经济,支撑实体经济发展,促进产业调整和转型升级,一直是期货立法的根本着眼点。在审议过程中,还需要在法律内容中进一步增加、细化服务实体经济的内容,提高实体经济的运作效率。

第四,如何更加重视保护交易者,保障交易各方的合法权益。现行的《期货交易管理条例》与证券法、证券投资基金法一样,都称“投资者”。对于参加期货交易的自然人、企业、非法人组织来说,不管是投资者、套期保值者,还是投机者,大家在起草期货法草案过程中,经过认真论证,提议采用“交易者”。不管期货市场交易参与者的最初动机或初衷、初心是为了投资、套期保值还是投机,本质上都是一个交易者,这是一个中性概念。

期货法草案单设第五章,对“期货交易者”的权利、义务进行了规定。这是立法重大创新。期货交易者是期货市场的重要参与者,也是期货业持续健康发展的推动者。期货市场的跨期性决定了期货市场是一个信用交易的市场,其中,对交易者来说,风险主要体现在高杠杆、信息不对称、违约风险等方面。在审议过程中,还要进一步强化对交易者的保护。不管是专业交易者,还是不专业的普通交易者,初次进入,都要一体保护,但有关法律规定要更加重视保护处于相对弱势地位的普通交易者的合法权益。建立多元化纠纷解决机制,加大对非法期货活动的惩处力度,保障期货交易者知情权、自主选择权、风险提示权、公平交易权、依法求偿权、财产安全权、信息安全权,加强对交易者特别是中小交易者合法权益的保护。

第五,如何更好防范金融市场系统性风险,维护国家经济安全。既然期货市场充满了投资和投机,肯定是有风险的。这些年来也是有教训的,如l992年发生的重大事件,导致1992、1998年先后两次对期货市场进行清理整顿和严格规范。前不久,还先后出现了“泛亚贵金属”“原油宝”等事件,给许多老百姓造成财产损失,也在社会上造成了严重不良影响。处理好防范化解金融风险与维护国家经济安全之间的关系,是期货立法面临的一个重大课题。由于期货市场自身庞大的交易体量,以及机构风险管理能力的限制,如果因价格异常偏离、操作管理不当、出现违约问题,使得风险短时间内急剧累积,最终有可能引发大规模的系统性风险。期货和其他衍生品作为规避风险、转移风险的工具,在管理风险的同时,也会因为使用不当而触发市场风险。尤其是现在普遍采用计算机技术进行程序化交易,增大了发生金融风险的可能性和严重性。为了防范和化解系统性风险,在期货法草案中设立了保证金制度、中央对手方制度、统一结算制度,等等。在审议过程中,还要吸取各方面的意见建议,适应期货市场和其他衍生品市场跨期性、杠杆性、灵活性、复杂性的特征,进一步完善有关规定,把投机转变为投资,把投资转变为正常的交易,防范和化解期货市场和其他衍生品市场的风险隐患,维护金融安全,维护国家经济安全。

来源:期货日报

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